Продолжаем знакомиться с обзорным докладом семинара «Iraq and its Regions: The Future of the Kurdistan Region of Iraq after the Referendum» Ближневосточного центра Лондонской школы экономики. Напомним, что не разделяем либеральных интенций его авторов, однако считаем текст — подробным и информированным экскурсом в ситуацию Южного Курдистана.

Сущность Иракского Курдистана

Так как Иракский Курдистан (ИК) является квази-государством, его не просто категоризировать. Хорошо разрекламированные военные имеют широкую поддержку. Во время референдума молодые люди изъявили свое намерение умереть во имя Курдистана. При этом перед лицом иракского вторжения пешмерга оказалась совершенно неспособна защитить Киркук. Парадоксальным образом, “государство” является сильным с точки зрения способности проводить репрессивную политику, и слабым с точки зрения институционализации и международного признания. Его с трудом можно охарактеризовать как неолиберальное, поскольку ИК изолирован от международных денежных потоков. ИК даже не является государством-рантье, поскольку он настолько ненадежен, что большая часть его нефтяных доходов сократилась в 2014 году. Иракский Курдистан не является и демократией развития, и, в действительности, имеет больше сходства с государством-эксплуататором, хотя некоторые госуслуги и предоставляются. Существуют новые обеспеченные классы, но они все еще базируются на протекции и, таким образом, не подходят под определение буржуазии.

ИК унаследовал своеобразный ленинизм от Саддамовского Ирака, с его отсутствием разграничения между партией и государством. С этим связан и сталинский культ личности (особенно среди могущественных фигур из кланов Барзани и Талабани), и слишком сильное полагание на государственную безопасность — тренд, наблюдаемый с 1991 года. Репрессии партийного политбюро ограничивают любые инициативы гражданского общества, когда происходят многочисленные убийства журналистов и политические партии доминируют в тех нескольких гражданских институтах, которые существуют. Выстроенная сверху вниз структура стала очень заметной, и с 1997 года фактически существуют два однопартийных государства. Правление ДПК/ПСК укоренилось на соответствующих территориях, и в этом смысле 2003 год не был моментом радикального разрыва — ситуация развивалась в прежнем направлении, даже когда в 2005 году наконец-то были проведены выборы. В последние годы не было даже начато создание новых государственных институтов (отделенных от политических партий). Остаются прочными отношения государства и партии в ленинистском стиле. Не засвидетельствовано развитие в сторону государственности. Напротив, мы видим не институты, но техники или тактики правления по Фуко. В контексте ИК этими техниками являются покровительство, контроль за всеми оппозиционными движениями и всякой состязательной журналистикой и информационный контроль в форме вульгарной пропаганды.

Осмысление политэкономии Иракского Курдистана: нефть, трудоустройство и коррупция

После встречи Барзани и премьер-министра Ирака Абади в марте 2018 года Багдад согласился вновь открыть аэропорты ИК под федеральным контролем и выплатить зарплаты, пока осуществляется проверка счетов Регионального правительства Курдистана (РегПК). Естественно, это сыграло на руку обоим лидерам в грядущих выборах — Абади смог утверждать, что он расширил федеральный контроль над ИК, а Барзани заявил, что ему удалось добиться концессий и восстановить зарплаты, которые были сокращены еще в 2014 году. Центральному правительству нужно показать, что оно не намерено наказывать народ ИК и пытается смягчить экономическую ситуацию.

Расколы в социальной структуре Ирака нашли свое отражение политической экономии. 1991 год подготовил условия для окружения курдов со всех сторон. За “золотым временем” 2004-2014 гг. последовали восхождение ИГИЛ, кризис беженцев, урезания бюджета и обвал цен на нефть. То были серьезные проблемы, и РегПК следовало отреагировать более мудро. Нефть составляет около 80 процентов бюджета, и государственный сектор играет диспропорциональную роль: 50 процентов всех рабочих мест относятся к государству. Более того, поскольку ничего на местном уровне не производится, существует большАя зависимость от импорта.

Политики не инвестировали в диверсификацию. Речь идет о слабой финансовой системе, основанной на наличных деньгах. Ключевой экономической проблемой, лежащей в основе спора РегПК и Багдада, являются доходы от нефти и распределение бюджета, структура которого (17 процентов должны распределяться на ИК) предусматривается конституцией. Стоит отметить, что отчет Разведывательного отдела the Economist (Economist Intelligence Unit) 2014 года о регионе Курдистан показал, что ИК меньше страдал от коррупции, чем остальной Ирак, и был ближе к стандартам таких соседей, как Турция.

Патронаж

Каждый уровень общества в регионе Курдистан характеризуется патрон-клиентскими отношениями. Покровителем может быть вождь, министр, военачальник или глава политической партии — кто-то с доступом к ресурсам или власти. Клиент — это тот, кто извлекает выгоду из этого ресурса (учитель получает работу, компания получает министерское одобрение контракта или политик — место в верху избирательного списка). Покровители в региональном правительстве также могут выделять ресурсы в форме защиты (военной, безопасности или даже защиты от закона). Еще один ресурс — это идентичность: принадлежность к племени, школе или партии имеет большую ценность в дезорганизованном обществе. Обратная сторона патрон-клиентских взаимоотношений — это, конечно, лояльность, без которой система функционировать не может.

В эпоху гражданской войны между ДПК и ПСК, покровительство было в первую очередь основано на принуждении, поскольку ресурсы были более ограничены. После вторжения в 2003 году и особенно после 2007 года, когда происходил рост доходов от продажи нефти, патронажная система добавила элемент “кооптации”, в рамках которого деньги использовались для покупки лояльности, связывании различных сегментов интересов общества с государством; запустили это партии. Это также лишило РегПК стимула для строительства институтов, поскольку можно было просто вбросить в проблему деньги. Когда разразились различные кризисы 2014 года, система ослабла: правительство утратило способность предоставлять дополнительные льготы и надбавки, давать контракты и создавать рабочие места. Ввиду отсутствия предварительно сделанной инвестиции в институты, преобладания нефтяных доходов в структуре доходов правительства и в связи с преобладанием в экономике государственного сектора, — кризис был глубоким. Раздутый государственный сектор привел к смещению ответственности, которая обычно существует в прямых патрон-клиентских отношениях один к одному.

Нефть в регионе Курдистан

В июле 2002 года Бархам Салих, в то время политик ПСК, подписал соглашение о совместной добыче нефти месторождения Tak Tak. Оно было кодифицировано в 2007 году и установило институциональные рамки для отрасли, где четыре независимых института с технократическим менеджментом будут управлять ключевыми аспектами нефтегазового сектора, от бурения до обслуживания и переработки. Пятый институт, Kurdistan Oil Trust Organisation, должен был действовать как единый казначейский счет для всех доходов от нефти. Открытый и публичный учет должен был проводиться в соответствии с международным стандартом — Инициативой прозрачности добывающих областей (Extractive Industries Transparency Initiative (EITI). К сожалению, ничего из этого не вышло. Региональное правительство не опубликовало ни единого нефтяного контракта, отчасти из-за давления ExxonMobil. EITI обязывает правительства согласовывать данные о доходах и нефти, сопоставляя соответствующие данные из независимых источников, а затем сравнивая два (или более) набора данных. РегПК само собрало все данные, тем самым обесценив процесс, и предоставило политически мотивированную информацию о развитии сектора.

Федеральный бюджет для ИК был срезан после того, как региональное правительство провозгласило в 2014 году, что оно начнет экспортировать нефть независимо от федерального контроля. Затем РегПК начало публиковать детальные отчеты, и какое-то время это был, пожалуй, самый прозрачный нефтяной сектор в мире, однако эта практика резко прекратилась в октябре 2016 года. Ответ РегПК на потерю федеральных доходов с 2014 года был импровизированный и хаотический, оставивший его с деинституционализированной финансовой системой. Раньше деньги из федерального бюджета поступали в Курдистан двумя параллельными потоками, когда денежные средства направлялись в назначенные филиалы центрального банка Ирака в Эрбиле и Сулеймании — такой порядок существовал как наследие периода, предшествующего 2005 году, когда существовали две однопартийные администрации, которыми управляли ДПК и ПСК.

С 2014 года экспорт нефти осуществлялся торговыми домами через контрактного посредника. Нефтедоллары поступали в банки Турции, а затем в Швейцарию. Отстранение в октябре 2015 года министров от оппозиционной партии Горран (Движение за перемены) из кабинета единства почти полностью передало управление нефтью и доходами в руки ДПК, когда охвативший президентство региона Курдистан кризис достиг своего пика. Высокопоставленные чиновники ПСК, наблюдавшие за беспорядком в партии, в частном порядке заявили, что не могут доверять тому, как управляется нефтяной сектор. Политический раскол в регионе был столь же острым, как и в период после гражданской войны в Курдистане в 1990-х годах; парламент терпел поражения в передаче регионального бюджета с 2013 года. Уже тогда бюджетирование было всего лишь шлюзом для прямой оплаты покровительства, при этом министерство природных ресурсов выступало в качестве параллельного министерства финансов, растрачивая миллиарды долларов от бонусов с нефтяных контрактов.

Региональное правительство Курдистана признает, что в политическом отношении важно выглядеть прозрачными, но зачастую эта прозрачность мало что дает. Если бы это действительно было вопросом усиления прозрачности, РегПК могло бы публиковать отчеты каждый месяц и согласовывать цифры позже. Это бы восстановило минимальный уровень доверия центрального правительства, и, помимо того, способствовало бы росту доверия инвесторов.

Будущее международных отношений ИК

Учитывая очень сильную региональную и международную оппозицию, неудачный референдум о независимости войдет в книги по истории как колоссальный просчет курдского руководства. Масуд Барзани не единственный человек, которого стоит обвинять в стратегическом просчете. Его союзники в ПСК, Исламском союзе Курдистана (Kurdistan Islamic Union (KIU)) и более мелких партиях, его местные и международные советники, оппозиция, армия кооптированных и спекулирующих журналистов, партия и теневые медиа — все разделяют ответственность за эту проигранную партию. После потери 50 процентов спорных территорий и половины своих нефтяных доходов, ИК практически банкрот.

До кризиса все было иначе. Парадипломатия РегПК позволила ИК создать дипломатические миссии для 37 стран и международных организаций в той или иной форме. Несмотря на некоторые неудачи, нефтегазовые мультинациональные компании сделали крупные инвестиции в неиспользуемые месторождения. Эти попытки, наряду с борьбой против ИГИЛ, еще более укрепили роль РегПК в Ираке. Парадоксальным образом дипломатические достижения стали возможными отчасти благодаря конституции Ирака 2005 года (с ее двусмысленностью в вопросах юрисдикции во внешних отношениях) и отчасти благодаря энергичной дипломатической напористости РегПК.

Региональное правительство полностью недооценило позицию Турции в отношении референдума, при том, что Барзани предполагал, что их экономическая взаимозависимость подтолкнет президента Эрдогана к принятию новой реальности. Угроза Турции закрыть трубопровод, который транспортирует нефть региона Курдистан во внешний мир (предупреждение Эрдогана о том, что «у нас есть кран”), не была претворена в жизнь, но Турция ясно заявила о своей жесткой оппозиции любому независимому Курдистану, появляющемуся на ее юго-восточной границе, и теперь использует последствия в качестве козыря.

Высокопоставленные иранские официальные лица, в том числе командир спецслужб Касем Сулеймани, выступили с серьезными предупреждениями против проведения референдума. Иран ненадолго закрыл границу и поддержал иракские войска,  посодействовав выводу сил Талабани (Патриотического союза Курдистана) в вопросе возвращения Киркука и других спорных территорий. Государство Иран все еще, тем не менее, заинтересовано в поддержании политических отношений с РегПК, и ДПК инициировала негласное сближение, стремясь изучить возможность экспорта курдской нефти через Исламскую Республику. У РегПК сейчас также нет другого выбора, кроме как восстановить отношения с Багдадом. Соглашение, заключенное в марте 2018 года, о начале частичных зарплатных выплат и открытии аэропортов ИК под федеральным контролем стало началом, но выборы задали неопределенность в отношении того, насколько далеко правительство Ирака готово пойти, особенно в отношении пособий по доходам, разделении власти и окончательного статуса спорных территорий.

Неписаное правило для курдской сецессии заключается в том, что региональная сила (Иран и Турция) или сверхдержава (США) должны оказать, как минимум, молчаливую поддержку, чтобы что-либо произошло. Некоторые полагают, что Багдад согласился бы со свершившимся фактом, ведущим к цивилизованному разделению, как тот, которого достигли чехи и словаки. Барзани играл на предполагаемой общности интересов, которая существовала в “золотую эпоху”, когда большая часть 600 000 баррелей нефти ИК направлялась в Турцию. Половина турецкого экспорта в Ирак (его третий по размеру рынок) также направлялся в регион Курдистан. Турция хотела удерживать региональное правительство в качестве буфера против шиитского Багдада и Ирана, а также в качестве союзника в противостоянии с конкурирующим курдским блоком, представленным Рабочей партией Курдистана (РПК) и ее союзными партиями в Сирии и Иране. Тем не менее, Барзани просчитался в природе текущего господствующего общественного договора в Турции. Доминирующий альянс ультранационалистов и эрдоганистов объединен исключительно на анти-курдской платформе. Сама природа нео-националистического альянса в Турции делает невозможным для Анкары одобрение идеи о курдской независимости.

Отношения между Турцией и РегПК испортились, но геополитические намерения и взаимные интересы сохранят определенный уровень отношений между Анкарой и Эрбилем. Турция хочет, чтобы регион Курдистан оставался вассалом, а не равным партнером, и Анкара будет жестко противостоять любой попытке регионального правительства изменить эти отношения. После референдума новый политический деятель Эрбиля, премьер-министр Нечирван Барзани, известный туркофил, посетил Тегеран, но не был принят в Анкаре. Обе стороны не выказывают стремления к восстановлению отношений. Поскольку турецкие военные совершили нападение на курдский анклав Африна в северо-западной Сирии, разжегший националистический пыл в Турции и вызвавший пан-курдскую враждебность в отношении Анкары, обе стороны воздержались от попыток восстановить связи.

Отношения между США и регионом Курдистан и между Россией и регионом Курдистан идут параллельно, но краеугольные камни этих партнерств различны, и фокусируются они, соответственно, на безопасности и экономике. Реакции на референдум варьируются даже в рамках внутренней политики США, тогда как традиционный внешнеполитический процесс США включает в себя различные бюрократические структуры, разрабатывающие различные позиции по одной и той же проблеме. Доктрина поддержания “баланса сил” в Ираке привела к текущей политике, в рамках которой США выступают за сохранение территориальной целостности Ирака. Хотя голосование не привело к существенному изменению отношений США и КРГ, специальный посланник президента США Бретт МакГерк выказал несогласие и указал, что сейчас неподходящее время для такого шага. Отношения остаются братскими, включающими существующие базы, содержащиеся США (и пять новых баз в планах), и сохраняющиеся помощи (включая 365 миллионов долларов на финансирование пешмерги, выделенных конгрессом в 2018 году).

Министр иностранных дел России Сергей Лавров выразил явную политическую поддержку референдуму и подтвердил тесные связи с Эрбилем после него. Как показала сделка Роснефти 2017 года (русский нефтегазовые гигант согласился финансировать трубопровод природного газа в ИК стоимостью в один миллиард долларов), РегПК будет поддерживать экономические и стратегические отношения с Россией, и хотя последняя хочет вернуться в Ирак, она по-прежнему рассматривает США как основного игрока. Таким образом, референдум не отметил новое начало (или новый конец) отношений ИК с США или Россией.

Май 2018 года

Руководитель семинара Тоби Додж, докладчик Джек МакГинн

Перевод: Дарья Балакина

Первая часть доклада